La loi SRU impose un objectif de 20 à 25% de logements sociaux aux communes de plus de 3 500 habitants. Si le texte est entré en vigueur il y a 20 ans, un millier de communes (sur les plus de 2 000 concernées) sont déficitaires, et près de 300 sont carencées et donc fortement sanctionnées.

Alors que le projet de loi 4D, qui sera discuté au Sénat début juillet, prévoit de réformer le texte, une mission d’évaluation a été confiée à Dominique Estrosi Sassone (Sénatrice - LR, Alpes Maritimes) et à Valérie Létard, (Sénatrice - Union Centriste, Nord). Les travaux ont permis d’interroger près de 400 maires et d’identifier les freins à l’application du texte à travers des exemples concrets. Le rapport, approuvé par la commission des affaires économiques le 19 mai, dévoile que 70% des maires considèrent que la loi SRU est « utile », mais ils sont autant à la juger « difficile à appliquer, inefficace ou irréaliste ».

Un déploiement complexe

Pour expliquer les freins au déploiement de la loi, les rapporteurs reviennent tout d’abord sur la politique d’urbanisation mise en place par l’État de l’après-guerre aux années 1970. « Les grands projets voulus ont dessiné des espaces spécialisés où le logement social était concentré ». « Cela veut dire qu’il n’est pas possible en 20 ou 25 ans de gommer parfois plus d’un siècle d’urbanisme (…), et qu’une commune déficitaire n’est pas nécessairement une commune récalcitrante mais plutôt une commune qui a un rattrapage plus compliqué à effectuer ». « Les difficultés des communes sont souvent objectives (…). Les maires sont unanimes pour dénoncer une application trop verticale et aveugle de la loi » et se plaignent d’une prise en compte « insuffisante des spécificités locales ».

Malgré les difficultés, la loi SRU a permis une évolution du paysage urbain. La moitié des 1,8 million logements sociaux édifiés en France depuis 20 ans ont été construits dans les communes déficitaires, permettant ainsi une répartition plus homogène des logements sociaux sur le territoire. Les objectifs triennaux ont quant à eux toujours été dépassés alors qu’ils sont passés de 62 000 durant la période 2002-2004 à 196 000 au cours des années 2017-2019.

Le rapport note cependant que la loi SRU n’explique pas à elle seule ce résultat. La crise de 2008 a sans doute poussé les maires à construire davantage de logements sociaux pour loger les habitants. C’est aussi à partir de 2008 que s’est développée massivement la VEFA-HLM, souligne-t-il.

Si la loi a fourni « un cadre favorable à un réel essor du logement social », l’objectif de mixité social n’a pas été atteint… bien au contraire ! Des travaux de recherche récents montreraient qu’elle n’a pas empêché « une aggravation de la ségrégation des 10% des ménages les plus pauvres ». Les rapporteurs rappellent qu’en France, le logement social est accessible à 70% des Français. « Quand on crée des logements sociaux, on ne loge donc pas les plus pauvres. Ensuite, 60% des ménages modestes vivent dans le parc privé comme locataires ou propriétaires. On constate également une paupérisation des quartiers où il y a beaucoup de logements sociaux ». Des études montrent ainsi que des politiques plus volontaristes en faveur de la mixité sociale et de la mobilité résidentielle sont nécessaires pour favoriser « des parcours ascendants ».

Adapter la loi aux particularités locales

Les rapporteurs formulent 25 propositions pour préserver les aspects principaux de la loi SRU tout en l’adaptant à la réalité du terrain. Il est proposé de revenir à un rattrapage glissant, réaliste, sans date butoir. « Il convient de conserver un rattrapage en stock mais en définissant un flux annuel sur la base d’un contrat », et de « stabiliser l’inventaire des logements pris en compte sous réserve d’ajustements à la marge et locaux ». « Aucune sanction automatique ou non proportionnée ne doit être prononcée ».

Le rapport estime que le contrat de mixité sociale (CMS) et le couple préfet-maire « doivent devenir la clef d’une application différenciée et partenariale de la loi ». « Le préfet doit avoir le dernier mot (…) et adapter le rythme de rattrapage aux particularités locales ». Pour juger de l’effort d’une commune, d’autres types d’hébergement devraient être pris en compte. Aussi, les sanctions financières pourraient être transformées en capacité d’action. « Les pénalités pourraient être consignées et capitalisées au niveau des communes pour permettre de monter des opérations de logement social ». «On pourrait également majorer le quota d’attribution des maires bâtisseurs de logements sociaux ».

Pour plus de mixité sociale, le rapport préconise de créer un objectif maximum de 40% de logements très sociaux dans la loi. Les dépenses en faveur de la mixité sociale dans l’éducation, le sport ou la santé pourraient être déduites du prélèvement SRU.

Construire plus

Les rapporteurs appellent ensuite à lever les obstacles à la construction de logements sociaux. Pour ce faire, est préconisé d’assurer une compensation intégrale aux communes de l’exonération de taxe foncière dont bénéficie le logement social pour les nouvelles constructions. « La compensation n’est plus aujourd’hui que de 3,2% », pointe le rapport.

Il est également indispensable de compenser à des bailleurs affaiblis les surcoûts induits par la RE2020. « Agir pour le logement social, c’est aussi éviter que le logement social ne soit victime de la lutte contre l’artificialisation qui pourrait conduire à l’abandon de 100 000 logements », s’exclament enfin les rapporteurs.

L’intégralité du rapport peut être consulté ici.

Rose Colombel
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